Quo vadis внешняя политика Германии при новом трехпартийном правительстве?

24 ноября 2021 г. в Берлине участники коалиционных переговоров — представители СДПГ, партии «Союз 90/Зеленые» и СвДП — презентовали проект соглашения «Отважиться на больший прогресс. Альянс за свободу, справедливость и устойчивость», в котором на 177 страницах обозначены программно-целевые установки развития Германии до 2025 г. Коалиционеры подпишут документ после его обсуждения и возможного внесения поправок рядовыми членами «зеленых», партийной верхушкой социал-демократов и либералов. В первой половине декабря политический и экономический лидер Евросоюза с высокой долей вероятности получит новый кабинет министров во главе с Олафом Шольцем. Впервые в истории объединенного немецкого государства в очередном легислатурном периоде высшая исполнительная власть будет представлена тремя партиями, идеологические установки которых по многим параметрам имеют существенные отличия. Это определяет и компромиссный характер коалиционного соглашения, и сложность наполнения его конкретным содержанием в последующие четыре года, и необходимость решения возникающих при этом неизбежных конфликтов как внутри партий, так и между ними.

Особое место в актуальной правительственной программе традиционно отведено внешнеполитической стратегии, однако в рамках прошедшей предвыборной кампании она также традиционно была освещена в наименьшей степени. Такая ситуация с завидной регулярностью повторяется каждые четыре года: все этаблированные партии подробно прописывают свое видение будущей внешней политики в программах, но внимания ей в ходе борьбы со своими политическими оппонентами практически не уделяют, объясняя данный казус отсутствием интереса электората к этой теме.

Несмотря на ряд существенных проблем в современной внешнеполитической сфере Германии, в предвыборном дискурсе 2021 г. не обсуждались возможные пути реформирования соответствующих механизмов и структур. Не были затронуты и вопросы внесения необходимых корректив в стратегию и ключевые направления внешней политики ФРГ и ее взаимоотношения с основными государствами и группами стран. Дискуссия в основном проходила на уровне экспертного сообщества, в первую очередь представленного Мюнхенской конференцией по безопасности, Фондом науки и политики (SWP) и Германским обществом внешней политики (DGAP).

Кандидаты на пост канцлера — Армин Лашет (ХДС/ХСС), Аннелена Бербок («Союз 90/Зеленые»), О. Шольц (СДПГ) — имели возможность презентовать свои взгляды на внешнюю политику и показать уровень своей внешнеполитической компетенции в первой телевизионной триэли «Beyond Westlessness: роль Германии в мире», одним из модераторов которой 26 июня 2021 г. выступил председатель Мюнхенской конференции Вольфганг Ишингер. Дискуссия показала, что этот уровень, мягко говоря, не очень высокий. И это неудивительно: никто из кандидатов в последние двадцать лет не имел прямого отношения к формированию и проведению федеральной внешней политики. Последующие три телевизионные встречи (конец августа – сентябрь) в таком же формате подтвердили это. Включение в дискуссию в последние недели перед выборами тематики Афганистана и «Северного потока — 2» не помогло претендентам на пост канцлера повысить рейтинг своих компетенций по внешнеполитической проблематике.

Работа над коалиционным соглашением началась в конце октября в 22 рабочих группах, одна из которых занималась подготовкой предложений по внешней политике. Через две недели обсуждение продолжилось уже в более узком кругу переговорщиков, согласовавших в итоге спорные вопросы и подготовивших вышеупомянутый документ. Переговорный процесс проходил в исключительно доверительном режиме, и содержательных информационных утечек практически не было.

Внешней политике посвящен седьмой раздел проекта соглашения — «Ответственность Германии за Европу и мир». Он состоит из трех подразделов: «Европа», «Интеграция, миграция, убежище» и «Внешняя политика, безопасность, оборона, содействие развитию, обеспечение прав человека» (стр. 130–157).

Новая коалиция не только подтверждает приверженность морально-этическому и ценностному подходу к основам германской внешней политики, но и указывает на необходимость его укрепления и усиления. Коалиционеры подчеркивают, что их целью является многостороннее сотрудничество со всеми странами мира, но особенно «с теми государствами, которые разделяют наши демократические ценности». Они также добавляют, что «речь также идет о системном соревновании с авторитарными государствами и о стратегической солидарности с нашими демократическими партнерами».

Германская внешнеполитическая стратегия по-прежнему опирается на три столпа: непосредственно внешнюю политику, политику безопасности и обороны, международную политику содействия развитию. С точки зрения коалиционных партнеров, эти направления предстоит наполнять конкретным содержанием в рамках упомянутого ценностного подхода, единой стратегии и тесного межведомственного взаимодействия. В этом контексте выделим наиболее значимые для будущей внешней политики положения проекта.

Как и прежние правительства, нынешняя коалиция однозначный приоритет отдает Евросоюзу, «определяя интересы Германии в свете европейских интересов» и с учетом «глобальной ответственности в мире», которую обещает пересмотреть. Очевидно, речь идет о готовности формализовать лидерскую роль ФРГ, к чему ее давно призывают эксперты. К основным вызовам, стоящим перед ЕС и ФРГ, отнесены изменение климата, цифровая трансформация и необходимость сохранения демократии. Берлин поддерживает начавшую работу в мае 2021 г. Конференцию о будущем Европейского союза и считает, что основным ее итогом должно стать «дальнейшее развитие федеративного европейского союза государств, организованного на децентрализованной основе в соответствии с принципами субсидиарности и соразмерности».

Заявлена цель усиления суверенитета ЕС и укрепления его роли как самостоятельного дееспособного международного актора. В связи с этим предлагается заменить правило единогласия в вопросах общей внешней политики и политики безопасности и обороны механизмом квалифицированного большинства, а также реформировать Европейскую службу внешних связей, включая трансформацию поста Высокого представителя в «настоящего министра иностранных дел ЕС». Германо-французский тандем остается одной из основ развития политических и интеграционных процессов Евросоюза. Берлин по-прежнему делает ставку на «Веймарский треугольник», рассматривая его как один из важнейших механизмов взаимодействия с Польшей, однако в отличие от тандема здесь вряд ли стоит ожидать какого-либо прогресса.

В подразделе безопасности обращает внимание отсутствие положения о расходах на оборону в размере 2% ВВП, ставшего камнем преткновения правительства А. Меркель в отношениях с администрацией Д. Трампа. Канцлерин пообещала Дж. Байдену придерживаться данного обязательства, оно было включено в предвыборную программу ХДС/ХСС. Другие этаблированные партии этого не сделали и к тому же не упомянули PESCO. Вместо этого говорится о «стратегическом компасе», который активно продвигался Германией во время ее председательства в Совете ЕС во второй половине 2020 г., и о необходимости более тесного сотрудничества между национальными армиями стран ЕС по примеру кооперации между ФРГ и Францией. Предлагается создать «совместные командные структуры и совместный военно-гражданский штаб», имеющие «оперативную совместимость и взаимодополняемость с командными структурами и возможностями НАТО». Кроме того, заявлено: «Мы хотим, чтобы Германия в долгосрочной перспективе инвестировала три процента своего валового внутреннего продукта в международные действия в контексте сетевого и инклюзивного подхода, тем самым укрепляя свою дипломатию, политику содействия развитию и выполняя свои обязательства в рамках НАТО». Подчеркивается, что Германия рассматривает НАТО как незаменимую основу безопасности страны, она привержена задачам укрепления этой организации и «справедливому разделению бремени в ее рамках». При этом коалиционеры едины в вопросе необходимости ускорения процесса разоружения, отказа от ядерного оружия и его вывода с территории ФРГ, что еще до публикации проекта соглашения обеспокоило генерального секретаря Столтенберга, заявившего 19 ноября о возможности его переноса на восток от Германии.

Коалиционные партнеры выступают за обеспечение бундесвера «наилучшими кадрами, материальными и финансовыми ресурсами», что было лейтмотивом деятельности всех министров обороны в правительствах А. Меркель. В документ включена цель вооружения немецкой армии боевыми дронами и возможность использования их в зарубежных миссиях в целях защиты, но с оговоркой, что при этом учитываются нормы международного права и неприменимы «внесудебные казни». Одновременно отвергаются летальные автономные системы вооружения, неподконтрольные человеку. Ставится задача расширения роли Германии в урегулировании международных кризисов и улучшения взаимодействия в этой сфере между государственными ведомствами.

Новый кабинет министров продолжает настаивать на реформе Совета Безопасности ООН и, соответственно, на своем членстве в этой структуре, аккуратно прикрывая свое желание заявлением о необходимости «более справедливого представительства всех регионов мира». Оставаясь приверженцем критикуемой Москвой концепции мультилатерализма, Берлин по-прежнему выступает за создание альянса его сторонников и «альянса демократий» и собирается активно продвигать эту идею в рамках председательства Германии в «Группе семи» в 2022 г.

Коалиционеры предлагают усилить контроль за нелегальной миграцией, дебюрократизировать и ускорить процесс рассмотрения прошений о предоставлении убежища, ускорить процесс высылки нелегалов, отказаться от реализуемой с 2018 г. концепции Х. Зеехофера по созданию центров компактного размещения беженцев (АнкЕР-центров). С другой стороны, они хотят упростить процесс интеграции легальных мигрантов, выполняющих законы и проявляющих соответствующее желание. Агентство Фронтекс должно стать полноценным пограничным ведомством Евросоюза.

В рамках политики помощи развитию усилено внимание к реализации климатической повестки в странах-партнерах, в том числе к передаче знаний и технологий, расширению использования возобновляемых источников энергии, созданию устойчивой инфраструктуры, поддержке мер по защите и адаптации климата, ориентированных на сохранение биоразнообразия, лесов и болот и преодолению энергетической бедности. Обещана более активная поддержка деятельности политических фондов Германии в этих странах. Предусмотрено упрощение процедур распределения финансовых средств, за которое отвечают министерства международного сотрудничества (BMZ) и иностранных дел (АА), а также укрепление независимости Немецкого института оценки сотрудничества в целях помощи развития (DEval) и Немецкого института содействия развитию (DIE).

Новая коалиция, отвечая пожеланиям немецкого экспертного сообщества, заявляет о стремлении к диалогу с гражданами по вопросам международной политики, о регулярном информировании Бундестага касательно подготовки к важным международным саммитам и об их итогах, о презентации в 2022 г. «всеобъемлющей стратегии национальной безопасности», в которой, очевидно, будут уточнены конкретные механизмы, инструменты и прочие детали данного внешнеполитического блока.

Предпринятые Ангелой Меркель в течение 2021 г. усилия по укреплению внешнеполитического фундамента Германии в отношении двусторонних векторов вне рамок ЕС не прошли даром. Многие из достигнутых результатов переговорщики учли и отразили в пункте «Двусторонние и региональные отношения».

В первую очередь это относится к США. Германия в течение последующих четырех лет планирует выстраивать отношения с администрацией Дж. Байдена на основе «совместной стабилизации основанного на правилах международного порядка, общих действий против авторитарных тенденций» и тесного взаимодействия в направлении восточно- и южно-европейских стран, в отношении которых Брюссель и Берлин проводят «политику соседства». Приведены положения подписанной А. Меркель и Джо Байденом в середине июля Вашингтонской декларации и их договоренностей о начале американо-германского партнерства в области климата и энергетики, а именно: амбициозное взаимодействие в указанной сфере, тесное сотрудничество в области прав человека, здравоохранения, торговли, международных стандартов, разоружения, геополитики и вопросов безопасности, а также по вопросам суверенитета данных, сетевой свободы и искусственного интеллекта. Поставлена цель развития отношений со всеми стэйкхолдерами в США: конгрессом, штатами, городами, гражданским обществом, бизнесом и наукой. Можно предположить, что до 2024 г. двусторонние отношения во всех сферах будут последовательно улучшаться. Камнем преткновения останутся американские механизмы экстерриториальных санкций, которые вряд ли будут смягчены или отменены.

Украине обещана помощь в «восстановлении полной территориальной целостности и суверенитета». Здесь возникает вопрос к немецкой стороне: что конкретно имеется в виду? Если речь идет о Крыме, то какими методами она собирается содействовать «возвращению» субъекта, являющегося неотъемлемой частью Российской Федерации?

Берлин готов оказать Киеву поддержку энергетического партнерства в «области возобновляемых источников энергии, производства «зеленого» водорода, энергоэффективности и сокращения выбросов CO2», что прописано в Совместном заявлении ФРГ и США от 21 июля 2021 г.

В отношении Белоруссии в документе содержится ожидаемая критика ее президента с требованием «безоговорочного освобождения всех политических заключенных» и угрозами введения финансовых санкций. Очередные вопросы вызывает следующее положение: «Российское вмешательство в пользу Лукашенко недопустимо. Мы продолжим поддержку демократической оппозиции в Беларуси». Во-первых, существует Союзное государство со своими правовыми механизмами и взаимоотношениями. Берлин готов подвергнуть сомнению его международную правоспособность? Во-вторых, насколько допустимо вмешательство во внутренние дела другой страны через прямое содействие отдельным политическим группам?

Одно из центральных мест в «двусторонне-региональном» разделе уделено России. Вопреки экспертным ожиданиям, коалиционеры начинают анализ отношений не с известных красных линий (как это сделано в их предвыборных программах), а с конструктивных положений: «Германо-российские отношения глубоки и разнообразны. Россия также является важным международным игроком. Мы понимаем важность прочных и стабильных отношений и продолжаем стремиться к ним. Мы готовы к конструктивному диалогу. Мы исходим из интересов обеих сторон на основе принципов международного права, прав человека и европейского мирного порядка, которому Россия также привержена. Мы уважаем интересы наших европейских соседей, особенно наших партнеров в Центральной и Восточной Европе. Мы будем принимать во внимание различное восприятие угроз и сосредоточимся на общей и последовательной политике ЕС в отношении России». Только потом упоминается конфликт на Украине с указанием на то, что его мирное урегулирование на востоке страны зависит от полного выполнения Минских соглашений. Возможно, у нового правительства появятся конкретные представления о том, как сдвинуть с мертвой точки «нормандский формат».

Затем вновь следует позитивный посыл: «Мы хотим более тесно сотрудничать с Россией по вопросам будущего (например, водород, здравоохранение) и в решении глобальных проблем (например, климат, окружающая среда)». И только потом идет указание на критическое отношение к «всестороннему ограничению гражданских и демократических свобод», на ожидание того, что «российское правительство предоставит гражданскому обществу возможность беспрепятственно контактировать с немецкими партнерами». Завершается посвященная России часть снова конструктивом: «Мы хотим создать возможность безвизового въезда из России в Германию для особо важных целевых групп, например молодых людей до 25 лет».

Примечательно, что отсутствует прямое указание на одну из основных конфликтных тем — проект «Северный поток — 2». Косвенно к нему относится пассаж на стр. 59 (пункт «Газ и водород»): «Европейское энергетическое право применимо и к проектам энергетической политики в Германии». Очевидно, что здесь «зеленые» сделали указание на то, что для будущей сертификации проекта Федеральным сетевым агентством трудность составит процесс признания ее чиновниками Брюсселя.

Формально конструктивно-критическое содержание раздела, посвященного России, не дает оснований для оптимистической оценки будущего сотрудничества. Не следует ожидать качественного изменения в политической сфере, в которой ценностные параметры по-прежнему будут определять нынешний глубокий кризис отношений. Поступательное развитие можно предположить в сфере экономики, науки, образования, культуры, молодежного и регионального обмена. «Принудительное» взаимодействие ожидается в международной сфере (Афганистан, Иран, Сирия, Ливия).

Оставим без комментариев отношения с Турцией, Балканами, странами Ближнего и Среднего Востока, Африки и Латинской Америки, заслуживающими отдельной аналитики, и кратко прокомментируем видение новым правительством отношений с Китаем. Соответствующий раздел начинается с критической оценки отношений: «Мы хотим формировать наши отношения с Китаем на основе партнерства, конкуренции и системного соперничества и должны это делать. На основе прав человека и международного права мы стремимся к сотрудничеству с Китаем везде, где это возможно. Мы хотим справедливых правил в условиях возрастающей конкуренции с Китаем. Чтобы реализовать наши ценности и интересы в системном соперничестве с Китаем, нам нужна комплексная китайская стратегия Германии в рамках общей политики ЕС — Китай». Далее следуют требования выстраивания отношений в трансатлантическом контексте и уменьшения стратегической зависимости ФРГ от Китая. Критически упоминаются Тайвань, Синьцзянь, Гонконг, в т. ч. в контексте нарушений прав человека, что немедленно вызвало негативную реакцию Пекина. Инвестиционное соглашение ЕС с Китаем, подписанное благодаря усилиям А. Меркель в самом конце председательства ФРГ в Совете Евросоюза (декабрь 2020 г.), в документе не упоминается. Берлину предстоит сложный период выстраивания нового формата сотрудничества с Пекином, жестко выступающего против любых попыток «ценностного вмешательства» в его внутреннюю политику.

Кардинальных изменений во внешней политике в течение 20-го легислатурного периода ожидать не следует, речь идет о традиционной точечной настройке ее отдельных положений. Наполнение конкретным содержанием внешнеполитического раздела коалиционного договора во многом будет зависеть от руководства министерства иностранных дел, в первую очередь от его министра, которым должна стать А. Бербок. «Зеленым» предстоит определить, кто будет ее статс-секретарями. Правительственного и внешнеполитического опыта у сопредседателя партии нет. Выше уже было сказано и об отсутствии у нее необходимых компетенций для такого ответственного поста, что ставит под сомнение способность Бербок эффективно решать стоящие перед ауссенамтом и внешнеполитическим аппаратом непростые задачи, включающие и необходимость его аккуратного реформирования, на которую указывают эксперты. Ей предстоит выстроить эффективные и доверительные отношения с чиновниками ведомства и с германскими дипломатическими службами. Отдельная непростая задача — взаимодействие со средствами массовой информации.

Напомним, что важную роль в реализации внешней политики играет федеральный канцлер и его ведомство. В вопросах безопасности многое будет зависеть от главы министерства обороны, в политике содействия развития — от руководителя министерства экономического сотрудничества. Оба упомянутых ведомства возглавят социал-демократы, имена которых станут известны 4–5 декабря. Они могут несколько компенсировать возможную антироссийскую риторику Бербок, Хабека и других коллег по правительственной коалиции.

О первых итогах новой внешней политики Германии, об успехах и ошибках ответственных за нее персоналий можно будет судить спустя первые сто дней деятельности правительственной коалиции, то есть в начале весны 2022 г.

Автор: Владислав Белов, К.э.н., заместитель директора Института Европы РАН, заведующий Отделом страновых исследований, руководитель Центра германских исследований, эксперт РСМД