Кому можно в Евросоюз?

Хорошо, что ЕС принимает украинцев без лишней бюрократии. Но растущая политизация вопроса защиты беженцев рискованна.

По разным оценкам, от 3 до 9 млн украинцев будут искать защиты от войны в ЕС. Количество беженцев превысит число последнего большого притока: в течение трех лет в ЕС было зарегистрировано более 3 млн просителей убежища. Нынешний прием выглядит менее спорным: особенно в странах Восточной Европы возникла политическая и социальная готовность помочь, как это было в Германии шесть лет назад.

Война в Украине сплотила ЕС по многим политическим вопросам и привела к смене парадигмы, казавшейся до недавнего времени немыслимой. Это можно наблюдать и в политике в отношении беженцев. Но, несмотря на огромную готовность принять бегущих от войны, реакция ЕС на нынешнее движение беженцев кажется еще одним гвоздем в крышку гроба универсального закона о беженцах. Ввиду высокой потребности в немедленной защите впервые активируется «Директива ЕС о временной защите», предоставляющая людям из Украины убежище без проведения стандартной процедуры. Вместе с многолетним выборочным ограничением доступа к защите беженцев в ЕС такое признание prima facie угрожает еще больше подорвать политику правового государства в отношении беженцев.

Ввиду высокой потребности в немедленной защите впервые активируется «Директива ЕС о временной защите», предоставляющая людям из Украины убежище без проведения стандартной процедуры

В последнее время реакцией на тех, кто ищет защиты на внешних границах ЕС, были изоляция, оттеснение и сдерживание, и особенно жесткой она была, например, на границе с Беларусью. Теперь беженцев из Украины встречают с распростертыми объятиями в Польше, Венгрии и Словакии. Другими словами, там, где до сих пор обычно отказывали в приеме беженцев. Учитывая войну и бедствие в Украине, это важный шаг.

Однако более-менее открытые границы не являются поворотным моментом в европейской политике в отношении беженцев. Скорее, непосредственная готовность принимать ускорила процессы последних лет, которые все больше политизируют защиту беженцев. Появлялись различные сообщения о том, что небелым людям, ищущим защиты, таким как африканские и азиатские студенты и афганские беженцы, жившие в Украине, отказывают на пограничных переходах. Это неудивительно, учитывая давнее неприятие неевропейских и нехристианских беженцев в странах, которые сейчас принимают.

Сейчас мы скорее наблюдаем рецидив идеологической политики в отношении беженцев времен холодной войны. Беженцы-союзники – в то время члены оппозиции из коммунистических государств Восточной Европы и, например, Южного Вьетнама, сегодня афганцы и украинцы – являются предпочтительными и якобы истинными политическими беженцами. Тогда, в конце 1970-х годов, начался отказ от неевропейских беженцев и наблюдалась политически обусловленная дифференциация доступа в связи с ужесточением изначально универсальных немецких законов об убежище. Только после окончания холодной войны неевропейские беженцы вновь оказались в центре внимания, правда, в контексте деполитизированной гуманитарной защиты беженцев на далеком Глобальном Юге.

Более-менее открытые границы не являются поворотным моментом в европейской политике в отношении беженцев

С начала 2000-х годов сформировалась широкая общеевропейская система предоставления убежища на основе прав человека, закрепившая в ЕС индивидуальное право на убежище. Это было большим достижением объединения Европы. Но государства-члены быстро восприняли его как внутриполитическое и административное бремя. Его все больше подрывала всеобъемлющая, экстернальная и насильственная охрана границ. Система предоставления убежища сохраняется, но по факту право на убежище упраздняется.

Следовательно, дебаты о политике в отношении беженцев в ЕС превратились в вопрос об их доступе к защите. Это должно быть решено с помощью так называемых безопасных и законных путей доступа – программ переселения или гуманитарного приема. Но вместо законного права принимающие государства руководствуются политическими предпочтениями, определяющими, какие беженцы должны быть приняты и защищены, а какие нет.

Нынешние процессы в Европе также следует понимать в ключе прагматичной политизации защиты беженцев. Границы ЕС открыты не для всех просителей защиты, а только для политически желательных. Для большинства беженцев из Азии, Африки и арабского пространства они преимущественно остаются закрытыми, особенно в Южной Европе.

Учитывая большое количество просителей защиты из Украины, активация «Директивы ЕС о временной защите» кажется оправданной и уместной мерой. Решением Совета Европы по предложению Комиссии указывается определенная группа лиц, имеющая право без каких-либо процедур получить вид на жительство и другие права в стране пребывания, такие как базовое обеспечение, здравоохранение, трудовое право или право на школьное образование. Этот статус продлевается на три года или до отмены решения. Он не исключает одновременного обращения за статусом международной защиты, то есть за предоставлением убежища.

Эта директива была принята в 2001 году как реакция на югославскую войну. Беженцы от гражданской войны не имели права на убежище, им часто приходилось сталкиваться с ситуациями бесправия и пренебрежения. За 20 лет существования директива ни разу не использовалась государствами-членами – даже в 2015 году. На то есть несколько причин. Прежде всего директива не содержит механизма распределения. Но более решающим фактором для неприменения является то, что пробел в защите людей, спасающихся от войны и преступлений против прав человека, уже был закрыт в 2004 году. Тогда была принята квалификационная директива, определяющая критерии, по которым искатели убежища получают защиту. Была введена дополнительная защита для тех, кто не преследуется индивидуально, но все же нуждается во временной защите от насилия. Таким образом, в ЕС существует индивидуальное юридическое право на временную защиту даже без «Директивы о временной защите».

Почему же тогда используется дополнительная директива, если беженцы из Украины уже имеют право на защиту? С одной стороны, статус prima facie освобождает новоприбывших от длительных и трудоемких процедур предоставления убежища. Последнее также означало бы ограничение прав и обязательное размещение в лагерях. С другой стороны, в основных принимающих странах Восточной Европы нет функционирующих процедур и институтов предоставления убежища, особенно для большого количества людей.

Активация директивы ясно показывает, что защита беженцев все чаще предоставляется только при наличии политического интереса в ЕС, а не на основании индивидуального юридического права

Так ЕС избегает предсказуемого кризиса, который может быть связан не с прибытием беженцев, а с отсутствием инфраструктуры предоставления убежища для надлежащего обеспечения конституционных процедур. Но в то же время ЕС поддерживает тенденцию ставить защиту в зависимость не от индивидуальных потребностей и гарантированных прав, а от политических интересов ЕС.

Так или иначе, люди, спасающиеся от войны в Украине, имеют право на защиту в ЕС. Но лежащие в основе критерии определяют не только тех, кто получает доступ, но и тех, кто остается вовне. Директива распространяется на всех, кто спасается от войны в Украине. Но это не относится к бегущим от других войн – в Сирии, Эфиопии или Йемене. В целом активация директивы ясно показывает, что защита беженцев все чаще предоставляется только при наличии политического интереса в ЕС, а не на основании индивидуального юридического права.

Вероятно, в данных обстоятельствах такая политика является правильной для оказания быстрой и небюрократичной помощи миллионам беженцев из Украины. Однако если ее необходимость подпитывается отсутствием функционирующей системы предоставления убежища в принимающих странах, эту ситуацию следует использовать для создания там инфраструктуры и обеспечения правовых процедур.

Финансовая и логистическая поддержка восточноевропейских государств ЕС в приеме беженцев должна сопровождаться построением системы в тесном сотрудничестве с недавно созданным Агентством ЕС по предоставлению убежища (EUAA). Это обеспечит защиту беженцев сразу и в долгосрочной перспективе. Законное право на защиту не должно подменяться политикой, продиктованной собственными интересами. Это особенно важно, когда демократический ЕС стремится дистанцироваться от авторитарного и произвольного режима. Сейчас самое время защитить основные права и верховенство закона, особенно для беженцев – как бы трудно это ни было.

Автор: Д-р Олаф Кляйст (Olaf Kleist) работает политологом в Институте DeZIM в Берлине, специализируется на исследованиях вопросов беженцев для IPG